辽宁大学日本研究所教授崔岩在《日本学刊》2016年第2期发表《亚洲开发合作转型中的中国与日本——基于日本ODA、中国“一带一路”构想的视角》（全文约1.6万字）。
崔岩认为，21世纪以来，受国际开发合作领域新的发展潮流影响，特别是亚洲自身发展阶段的转变，使得亚洲地区开发合作进入了重要的转型期。日本作为传统的援助国积极应对这种变化，谋求从开发援助到开发合作、从援助数量大国到高质量援助大国的转变。中国作为新兴国家，在新的对外合作战略下，将迎来开发合作的高潮期。在对亚开发合作中，中日两国存在的利益冲突导致双方战略竞争加剧，中国作为新加入者应采取有效的应对措施。
崔岩在文章中指出，在过去的70年时间里，许多发展中国家通过外部合作和自主努力相继实现了经济起飞，取得了巨大的社会进步。尤其是进入21世纪后，这种不断累积的进步凸显出来，不仅极大地改变了国际政治经济的格局，而且催生了众多新的开发课题和开发合作举措，使国际开发合作迎来了重大的转型。这种变化在亚洲表现得尤为突出。本文拟以亚洲的发展以及两个重要国家——中国和日本的对亚开发合作为例，分析亚洲发展格局的变化及其引发的国际开发合作的重要转变，并对中日两国各自的政策转变和相互关系等问题进行论述。
（一）亚洲发展新格局与开发合作转型
在国际上，推动发展中国家社会经济发展的活动通常被称为“经济开发”，与此相关的国际合作也由来已久，早期多被冠以“援助”字样，后来改用“开发合作”替代“开发援助”，以示援助方与受援方之间的平等合作关系。特别是近20年来，随着合作内容、形式等发生重大变化，开发合作被赋予了更深刻的内涵。开发合作的变化与转型，是以合作的需求即发展状况的变化为条件的。
近20年来亚洲在上述两个方面都发生了巨大的变化，使得亚洲地区的开发合作转型在世界大潮流中极具典型性和更为广泛而深刻的意义。“东亚奇迹”的实现，不但没有使该地区的发展问题得到彻底解决，反而产生了新的开发课题。20世纪末发生的亚洲金融危机，预示着东亚传统的雁阵发展模式终结并进入自主发展的新阶段。东亚实现先行发展的国家或地区中除极少数之外，大都处于发展中阶段，由于传统的粗放型发展模式难以为继，如何实现内涵式发展以跨越“中等收入陷阱”，是其面临的重大课题。从整个亚洲地区而言，情况则更为复杂。尽管我们认为亚洲进入了“后雁阵发展”时代，但是亚洲各国的社会经济发展水平存在着极大的差异性，仍然面临着不同的发展难题。一方面是先行发展经济体面临实现可持续发展的问题，另一方面，低收入及部分中低收入国家或地区还面临着消除贫困、缩小社会差距以建立良好的社会经济基础等基础性开发任务。此外，全球工业化的进展所产生的环境与资源等全球性问题，也被纳入到开发合作的课题之中。传统与新型开发课题并存，对开发合作提出了新的要求。开发合作转型不仅仅表现在发展中国家的开发需求方面，还表现在发达国家对开发合作的供给方面。
1.国际开发合作形成新格局。
众多发展中国家尤其是新兴市场国家实现了长期高速经济增长，不仅大幅度地扩大了自身的经济规模并增强了经济实力，而且对国际经济结构和国际政治经济秩序产生了重大影响。新兴国家依靠自身的经济实力和技术水平的提高，积极参与国际开发合作，使国际开发合作格局发生了重大变化。
众多的发展中国家通过较长时期的高速经济增长，使得发展中经济体在世界经济中的地位得到了大幅度的提高。尤其是在发达经济体出现经济增长停滞的状况下，发展中经济体成为世界经济增长的重要拉动力。世界经济结构出现的重大变化，也促动了国际治理结构的改变，发展中国家在国际治理中发挥越来越重要的作用。作为发展中经济体代表的主要新兴国家，积极参与国际开发合作，导致国际开发合作格局发生了重大变化。
DAC成员国是此前国际开发合作的主体，被称为以增加优质开发援助为目的组织形成的“国际开发合作共同体”。DAC成员国所提供的ODA，作为开发援助的代表曾经在开发合作资金中占有主体地位，但近年来其地位出现了相对下降。据统计，2011年DAC成员国提供的ODA为1340亿美元，OECD中的非DAC成员国家提供的ODA为22.1亿美元，新兴市场国家提供的ODA达到36.6亿美元，其他援助国家提供的资金为58.6亿美元。尽管DAC成员国提供的ODA在数额上仍占压倒性地位，但其他类型的援助国家数量已增加到24个，超过了DAC成员国的数量（23个），而且这类国家的援助具有巨大的增长潜力。就援助规模而言，新兴援助国与DAC成员国相比也已经有了较大的存在感，如沙特阿拉伯提供的ODA为51亿美元，在主要援助国中排名第9位，中国为24.7亿美元，排名第17位，土耳其为12.7亿美元，排名第20位。
2.国际开发合作呈现新模式。
国际开发合作由过去的以政府援助为主的传统模式，扩展为国家政府、民间企业、非政府机构、地方政府等多元主体参与并相互合作的模式。近年来，ODA在DAC成员国提供的开发合作资金中所占的地位出现了明显下降。虽然自20世纪70年代以来ODA一直呈现微弱的增长趋势，但与此相比，民间资本大幅度增加并逐步占据压倒性地位。2011年，DAC成员国提供的ODA总额为1340亿美元，它们对发展中国家的民间资本投资额则高达3320亿美元，加上海外汇款（1960亿美元）、慈善活动（590亿美元），民间资金流动总额达到了5770亿美元。
3.积极应对国际开发合作新课题。
20世纪90年代冷战结束后，迅猛的全球化浪潮推动发展中国家经济发展的同时也产生了很多新的课题，包括一些国家和地区出现的危害和平的内部纷争、气候变化、环境治理等全球性的问题。国际社会相互依存度的空前提高和全球性问题的解决，对开发合作提出了新的要求。因此，发达国家和新兴国家加强了合作，以共同解决这些新的发展课题。在亚洲地区，中国与日本是两个经济大国，就开展国际开发合作而言，则有新兴援助国和传统援助大国之别。进入21世纪以来，面对国际环境及国际开发合作发生的重大变化，出于本国发展战略的需要，中日两国都从战略的层面对各自的开发合作政策和体制进行了重大改革，以期实现国际开发合作效果的最大化。
（二）日本国际开发合作政策的战略性调整
日本作为地处亚洲的发达国家，在地缘和历史上与亚洲有着密不可分的关系。在二战后的和平环境中，日本把亚洲作为支持其发展经济的重点地区，长期以来对亚洲发展中国家给予了大量经济援助，并带动了日本企业对亚直接投资，对亚洲的发展发挥了重要的促进作用。90年代初期冷战格局的终结和快速的全球化，引发了国际政治经济结构的重大变化。在新的国际背景下，日本ODA的重点从促进经济开发以获取经济利益，转向了在经济援助中兼顾建立和平体制、推进民主化、改善治理结构和消除贫困等任务，追求政治经济的综合性目标。
在日本长期的ODA实践中，形成了具有日本特色的ODA模式，即以有偿性的政府贷款为主要手段激励受援国自主发展的努力，大力支持发展中国家的基础设施建设以带动民间经济的发展。日本政府颁布的《ODA大纲》明确指出，ODA是以支持受援国的自主努力为基本方针的。即通过日元借款这一优惠的有偿资金援助，与受援国的自主努力结合起来，促进其经济社会发展，提高援助效果。大力支援经济基础设施建设是日本ODA的另一主要特点。而以美国为首的其他西方国家所提供ODA的使用领域是以援助建设包括教育、保健、下水道等社会基础设施为主导的，其次才是运输系统、通信、电力等经济基础设施。据DAC统计，2012年日本ODA用于经济基础设施建设的比例占40.6%，而社会基础设施的比例只有25.8%，美国的两项比例分别是8.4%和49.9%。
进入21世纪后，日本政府财政状况出现了不断恶化的趋势，导致日本不仅失去了世界ODA第一大国的地位，其排名还不断下滑，现已落到了第4—5名的地位。日本由于国力相对下降不得不减少ODA的供给，在此情况下日本政府对以ODA为核心的国际开发合作政策进行了战略性调整，试图进一步提高国际开发合作的质量，从数量大国向质量大国转变。其政策重点表现在以下几个方面。
（1）大幅度提升关于开发合作的战略性认识。2003年出台的《新ODA大纲》开篇就指出:“我国ODA的目的是对国际社会的和平与发展做出贡献，借此为我国的安全和繁荣局面提供保障。在当今的国际社会，既存在着传统的发展问题，也产生了很多影响安全和发展的新课题，日本要有效运用其ODA，致力于解决这些问题，确保日本自身的安全与繁荣，同时增进国民的利益。”这一点在《开发合作大纲》中论述得更加全面。日本政府认为，在当今的国际社会，任何一个国家只依靠自身的力量都不可能确保其安全和繁荣，而通过开发合作解决世界上的多种复杂问题、构筑和平条件下稳定且繁荣的国际社会，同时与国际社会各个主体建立坚固且具有建设性的关系，是促使日本在和平社会中实现可持续发展的道路。开发合作作为最重要的手段之一，具有“投资未来”的意义。
（2）从开发援助到开发合作的重大转变。事实上，国际社会较早就使用“开发合作”替代“开发援助”，但日本官方一直坚持使用“ODA”，直到2015年出台的政策大纲才改为“开发合作大纲”。日本的ODA早在20世纪80年代后就已经开始消除附加经济条件，代之以加强在开发政策、计划及制度改革等多方面与受援国的合作。这次改用“开发合作”，无疑也存在着加强与受援国或合作国之间的合作关系之意，但是其更主要的意义还在于，要动员各种社会力量参与开发合作，加强政府与多种开发主体之间的合作。《开发合作大纲》阐述的“开发合作”的核心内涵基本上是等同于ODA的，只是强调它不仅仅是狭义的“开发”，而是包括创建和平、改进治理、推进基本人权和实施人道援助等广义的“开发”，对“开发合作”的外延做了明确的政策规定。
（3）进一步明确了开发合作的重点课题和重点地区。新的《开发合作大纲》，将原来分立的四大重点课题融合提炼为三大重点：实现“高质量的增长”和借此消除贫困，推广普遍性价值、实现和平环境下的社会稳定，通过解决全球性课题实现可持续发展，为提高开发合作的效果加强实施体制建设。
（三）“一带一路”战略构想与中国的开发合作
中国作为新兴国家不断加强国际开发合作，在开发合作中发挥越来越重要的作用。而且，从外部和内部两方面看，中国的开发合作都将进入大发展时期，对相关的政策、制度也提出了前所未有的要求。
对外援助是中国实施开发合作的核心。早期的对外援助，主要是基于发展友好国家关系实施的无偿援助。改革开放以来，中国政府围绕对外援助政策、体制进行了重大改革。在政策方面，中国的对外援助始终坚持帮助受援国提高自主发展能力、不附带政治条件、平等互利、共同发展等原则。在体制方面，从20世纪80年代开始，注重援助的经济效益和长期效果，采取了代管经营、租赁经营、合资经营等方式。90年代设立了援外合资合作项目基金，1995年开始通过中国进出口银行向发展中国家提供具有政府援助性质的中长期低息优惠贷款。21世纪以来，中国对外援助资金保持快速增长， 2010—2012年对外援助金额为893.4亿元，其中无偿援助、无息贷款和优惠贷款所占份额分别为36.2%、8.1%和55.7%。尽管如此，既有的对外援助在资金规模、政策和制度方面都难以满足实施“一带一路”战略构想的要求，所以必然要求以“一带一路”构想为依据，扩大对外开发合作的规模，提升其地位。
1.从世界开发合作的发展潮流看，民间资本是开发合作的主导力量，但政府开发援助要起到基础性和先导性的作用。
2015年3月中国国务院授权国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的政府文件，对“一带一路”倡议给出了较为清晰的阐释，提出了五个重点合作领域，分别是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。政府援助在上述诸多合作领域中都将发挥重要的作用，特别是在政策沟通、民心相通和经济领域的基础设施建设方面会发挥主导性作用。
国际合作是以良好的国家关系为前提的，因此与合作伙伴达成政治互信并实现政策沟通，是有效展开开发合作的重要基础。在人文、科技交流方面，尽管需要发挥民间力量的作用，但同样需要政府提供资金和其他方式的支持。民间资本的大规模进入是在发展中国家具备一定的社会经济发展基础上实现的，其中经济基础设施体系的形成是提高企业经营效率、获取盈利的前提，基础设施作为公共产品通常是由政府提供的。因此，政府援助在经济及社会基础设施建设中也要承担主导作用。
2.“一带一路”构想的实施，将促使政府开发援助从此前的多地区向亚洲及其他“一带一路”区域集中并以多种方式展开。
近年来中国对外援助规模大幅度扩大，但在国家和地区分布方面仍然受传统的影响，重视对非洲、亚洲和拉丁美洲友好国家的援助。“一带一路”地区虽跨越亚非欧三大洲，但是其重心仍是亚洲和欧亚大陆地区，其中包括了南亚、中亚等许多发展滞后的地区。这些地区的国家面临着众多的开发问题，包括贫困问题、巨大的社会差距、社会经济发展基础薄弱等，需要运用援助手段对这些问题加以解决，为后续的开发奠定基础。因此，对外援助必将配合“一带一路”构想的实施，集中有限的财力加强对区域内重点合作国家和区域的开发合作。在援助形式上，一方面坚持两国间援助，同时积极同国际开发机构合作，展开多边合作，甚至积极推动组建新的区域开发金融机构。
3.合理划分政府与企业在开发合作中的职责与作用，发挥政府的组织协调作用，动员更多的民间力量参与到开发合作中。
中国作为新兴国家快速扩大开发合作，在国际上已经产生了重要影响。中国在开展国际开发合作中坚持依据国情和自身发展经验，走出了一条中国式的对外经济合作道路，被称为“四位一体的援助模式”。由于传统的国际合作是以国有企业为主体的，国家援助往往成为企业获取利益的保障，这可能在一定程度上忽视合作方的开发目标。随着开发合作在“一带一路”倡议实施中数量的扩大和多方参与，必将要求其体系结构更加合理化，合理划分政府与企业的职责，对对外援助与企业经贸活动加以分界，将合作的目的更多地置于促进合作方的长期发展上面。
（四）中日对亚开发合作的竞争格局与中国对策
无论是亚洲发展阶段的变化还是与此对应的新开发合作策略，都与中国和日本这两个亚洲大国密切相关，作为传统援助国家的日本与新兴国家的中国将在今后的亚洲开发中扮演重要的角色。在今后相当一段时期内，在对亚开发合作中，中日两国将主要表现为不断加强的竞争关系。这是由于区域合作蕴含着重大的国家利益，甚至关乎国家未来发展这一重大问题。双方竞争关系具体表现在战略和战术两个层面。
1.中日关系内在矛盾与双方对亚战略背离是导致双方竞争关系的决定因素。
20世纪90年代以来日本经济出现了相对衰退，与此同时中国经济持续高速增长，大幅度地提升了经济实力，结果是2010年中国与日本在世界经济中的排名发生了变化，中国取代日本成为世界第二经济大国。中国的快速崛起对亚洲乃至世界都带来了冲击，加之两国间存在的历史问题、领土纠纷等矛盾，加剧了日本的战略焦虑，因此也推动了日本对新亚洲战略特别是经济战略的探索。
重视亚洲一直是日本对外经济战略的核心。如前所述，二战后日本长期实施以ODA为核心的对亚开发合作，在东亚地区形成的以日本占据高端地位的产业内国际分工体系，被日本学者称为“事实上的东亚一体化”。1997年亚洲金融危机的爆发，启动了东亚一体化新的进程，日本大举对面临困难的东南亚国家提供救助，推进东亚地区货币金融领域乃至全面的区域经济合作。在推进东亚地区一体化方面，中国和日本尽管存在竞争，但在通过建立区域共同体谋求共同发展这一目的和努力方向上还是基本一致的。可是，后来日本的对外战略明显地转向了与美国合作即加强日美同盟以更大程度地发挥其大国作用的方向。在区域一体化方面，日本也放弃了积极推进亚洲区域合作的战略，转向了加入跨太平洋伙伴关系协定（TPP），其根本目的是配合美国的“亚洲再平衡”战略，建立以日美同盟为基础的亚太新秩序以制约中国的发展。中国的发展是在和平环境、对外开放和全球化的条件下实现的，所以和平崛起和加强国际合作是中国始终不渝的追求。中国多年来积极努力推进亚洲区域一体化的发展，从“东盟 3”到“东盟 6”再到“区域全面经济伙伴关系”（RCEP），以及中日韩自由贸易协定（FTA）谈判等，亚洲多层次的区域合作机制取得的进展，都与中国的努力分不开。近来中国政府提出了“一带一路”倡议，努力与沿线国家建立深入的合作关系，实现共同发展。由此可见，中国与日本在对亚战略方向上出现了背离，而且双方在一定程度上有着“制约”与“反制约”的关系。
2.对亚开发合作模式、合作区域及合作领域的趋同导致具体领域竞争加剧。
以ODA为先导，大力推动合作国家的经济和社会基础设施的建设，奠定合作伙伴经济发展的基础，带动其自主开发和外资企业进入，是日本在以往对亚开发合作中取得成功的模式。随着中国经济实力的增强和技术水平的提高，特别是在长期经济发展中积累的经验，决定了中国政府在“一带一路”倡议中提出的重点合作领域，都将采取与日本类似的模式。中国的对外援助不仅将在政策沟通和民心相通方面发挥重要作用，同时将通过官民合作的方式在基础设施建设和贸易投资便利化等方面发挥更为重要的作用。
两国开发合作模式的趋同，必然引起双方在一些领域和重点合作地区的相互竞争。比如在区域开发金融方面，中国倡导成立的亚洲基础设施投资银行吸引了区域内外包括欧洲主要国家在内的50多个国家成为创始成员，但日本追随美国拒绝加入，表现了不合作的态度。另外，在过去30多年的经济发展过程中，中国在基础设施建设方面的技术水平得到了大幅度的提高并积累了许多经验，而日本在该领域原本就具有高水平的技术和成熟的经验。由于亚洲的新兴国家及发展中国家存在着巨大的基础设施建设需求，因此，中国和日本都将基础设施出口作为开发合作的重点。2013年3月，日本成立了以内阁官房长官为会长的统一讨论基础设施出口、经济合作等问题的内阁会议即“经济合作基础设施战略会议”，制定并加快实施“基础设施系统出口战略”，试图通过基础设施出口带动本国的经济增长。显然，日本基础设施出口的重点目标地区很多都与中国倡议的“一带一路”覆盖区域相重叠，两国必将在这些地区的基础设施市场展开激烈竞争。实际上，在印度尼西亚、泰国和印度等东南亚国家、南亚国家的高速铁路招标中，两国已经成为主要的竞争对手。
尽管中日在战略层面和许多具体领域出现了明显的竞争关系，但是这也并不意味着两国在开发合作方面不存在合作。从大的方面看，在TPP和“一带一路”之外，在亚洲区域合作机制中占有重要地位的RCEP，是符合亚洲发展趋势的，必将得到推进。在次区域合作方面，如中日韩FTA、湄公河流域开发合作等，都需要中日两国的合作。在多边合作机制中，包括联合国、世界银行和亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等区域开发金融机构，两国在其中都将发挥越来越重要的作用。“一带一路”战略构想的实施，将使中国的开发合作进入空前的活跃期和发展期，但是对外经济活动面临着复杂的国际条件和严峻的国际竞争局势。为此，中国应该继续发扬本国对外合作经验的同时，创造性地借鉴日本等国家开发合作的成功做法，积极制定和建立健全的开发援助政策、制度体系，并采取具体的应对策略，以提高开发援助的质量和国际竞争力，保证“一带一路”构想的有效实施。